大总管行辕在营州拥有最高权力，“治理”的计划主要由杜暹的幕僚制定，军事管制下的执行效率很高，但营州政权的一系列措施显得比较急躁。

接手营州各方面管理权的势力大概分作三方，首先就是杜暹以下的正规军两万多人，暂时驻扎在柳城，随时镇压各地起义和暴动。然后从河北调了一些边兵过来，征发营州各地百姓开始修筑工事，按部就班地建立城、堡、哨军事体系，各据点之间又修驿道连通组成网络。然后委派地方官吏组建州、县建制，各县长官按律法分拨职守之田，准许其建立庄园蓄养家丁农奴，甚至可以拥有少量私人武装。同时开辟军屯、互市等相关设施。

杜暹当初在长安得到的圣旨是“攻下并占领营州”，显然他的任务不只是在正面战场击败东夷军队，还要让晋朝的势力在营州站稳阵脚，对当地进行有效统治。现在他实行的计划已经脱离了羁州的治理办法，而是直接在地方建立类似国内边境州的军政体系，对营州实行直接统治。

从河北调来的官吏、武将对国内州县的那套建制玩得很熟练，可谓经验丰富，但营州境内大部分是胡人，真正实行起来不比国内，遇到了许多困难。

首先从河北调人调物耗费了大量的钱粮物资，然后那些摄于暴力顺服晋朝官吏的胡人也分农夫和牧民，有的已经学会了耕种并拥有农田，这类人比较好管理。但有些是牧民不会种地，被收编之后只能当作奴隶苦力一样使用，汉民进入营州后有的地区直接从封建社会退步到了奴隶社会。

最大的问题是反抗此起彼伏，晋军前期的杀伐造成了仇恨情绪，接着各地胡人又被迫缴纳财产、负担修建工事的沉重劳役，压迫之下暴动频繁十分正常。特别是临近北部修建的工事进度十分缓慢，没过几天就有契丹游骑袭扰，边军一般是一面拿武器一面拿工具建造工事。从柳城出来的骑兵四处镇压，流血冲突每天都在发生。杜暹“治理”地方的才能显得生硬呆板，下马治州的才能实在比不上行军布阵的水准。

杜暹为了进一步占领营州，更方便进行镇压，又下令重设燕郡守捉、汝罗守捉两城，与柳城形成三角之势，调兵镇守，对各地进行暴力统治。

河北来的文官巡视营州现状，纷纷劝诫，指责杜暹的干法是急于求成，根本不是长久之计。但他认为营州是通往东北各国的门户要地，不能交给胡人自治，而应该迅速“教化”，对官僚们的意见弃之不顾。有人骂他误国，怒而将营州的情况写成奏章送去长安弹劾之。杜暹不以为然，以他在薛崇训心里的位置，还能被几个屁大的官谗言不成？

他的学生同时是幕僚提醒他：“几个官员的弹劾奏章无甚要紧，只是政事堂诸相公本就对杜公不满，那些人长于小题大作，可能会抓住此事做文章，杜公不得不防。”

杜暹也还是听得进一些意见，旁人一提醒他思索之下有些道理，着实牵挂了两日。但是“治理营州”已经大张旗鼓地开工了，调拨人马物资无算，总不能就此半途而废浪费资源。

这时渤海国汗王及活动在高句丽旧地的诸胡部落派人到柳城联络关系，并派了一些使节进驻柳城，以备晋兵日后与之冲突时能及时议和。契丹、奚在晋朝大军进攻下连吃败仗军力受损，摄于武力也派人来议和休战，并有使者来到柳城想转道前去长安觐见皇帝。

杜暹设宴款待，礼遇之。期间有幕僚进言：“杜公可记得我们还在长安时，今上一次下旨让新罗进献处子，政事堂封驳没能发出？”

杜暹笑道：“这事儿，政事堂那几个人实在是在替今上作想。咱们在长安见过新罗使者，面相奇特，恐怕女子也不怎好看。”

幕僚道：“今有安东都护府境内（高句丽旧地，被唐军击败后灭国成为唐朝羁州，后营州丢失，唐朝一度失去了对当地的有效控制）部族派人来示好，杜公何不命他们选少女送来，献到长安？此时不过小事一桩而已。据学生所知，高句丽人和新罗人的面相完全不同，高句丽人白而丰腴，若是挑选得当今上定会喜欢。”

杜暹沉吟道：“这种事可不怎么光彩，恐遭朝臣诟病。”