神爵三年（前59年），汉朝在乌垒城设西域护卫府，郑吉为首任都护。

“使者校尉”直隶朝廷，代表汉庭处理西域事务，兼司屯田。而屯田校尉则上隶于敦煌郡，亦主管屯田。后为西域最高军政长官的西域都护的全称。即：都护西域使者校尉。

《汉书·西域传》：“都护治乌垒城，去阳关二千七百三十八里，与渠梨田官相近，土地肥饶，于西域为中，故都护治焉。”

西汉时，都护治所乌垒城，与渠犁田官相近，“屯田都尉”属都护。前汉时都护辖西域三十六国，后增至五十国。都护开幕府（请注意！）。属官有副校尉，秩比二千石；丞一人；司马、侯、千人各两人。

都护职在：“统领大宛及其以东城郭诸国，兼督察乌孙、康居等行国，颁行朝廷号令；诸国有乱，得发兵征讨。”

换句话说。前汉时，西域的行政划分，与州平级，设都护。到今汉，西域已降级成郡一级。设长史，隶属于凉州刺史部。

就刘备个人来说，一旦如愿成为西域都护。他便拥有开幕府的权利！

幕府和家臣，部分功能有所重叠。然而比起三百里临乡，五千里西域，更为广阔。足够刘备驰骋。

为全面布控整个西域。刘备也需分别屯田。

另一个更主要的原因是。绿洲脆弱的生态环境，亦不适宜过度开垦。将十万余众全部囤积在龟兹绿洲上。对绿洲的生态压力太过巨大。

于是刘备综合考虑，决定暂缓增筑城池。

而是传令各城守备，整修城郭，修缮宅院，迎接域外移民屯住。

西域地广人稀。一些小国，只有数千乃至数万人口。以后世的眼光来看。实在是太过暴殄天物。按照刘备的设想。西域当有百万之众。方可为坚固外藩，为京畿三辅之屏障。

国学馆和质库的建立。以及各国持续不断的汉化，还有二十万域外新鲜血液的注入，足够搅动西域城邦的原有格局。

从政治体制上说。大汉郡国并行，列侯次减的体制。也非常有利于整合西域诸国。只需把西域五十国，当成诸侯国对待。西域人的身份认同难题，则可迎刃而解。

只需持续汉化。尤其是南北道的几个大国。一旦完成汉化，请求内附为诸侯国。余下小国必然水到渠成。